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管控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)須“疏堵結(jié)合”

來源：上海金融報(bào) 編輯：admin 時(shí)間：2013/5/3 16:15:40 點(diǎn)擊數(shù)：
    當(dāng)前，全球經(jīng)濟(jì)最大的共性是國家主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升，無論是西方發(fā)達(dá)國家還是新興發(fā)展大國都是如此。中國銀監(jiān)會日前下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》正是主動管控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，啟動政府去杠桿化進(jìn)程的表現(xiàn)。
　　
　　中國主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升毋庸置疑，金融危機(jī)以來的大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃以及信貸寬松，相應(yīng)推升了中國政府部門特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。最新數(shù)據(jù)顯示，2012年末，地方政府債務(wù)余額近15萬億元，較2010年末增長38%。其中，僅地方融資平臺貸款總規(guī)模為9.3萬億元。
　　
　　應(yīng)該講，對于地方融資平臺和地方債風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門早有警覺，而本次下發(fā)的《指導(dǎo)意見》也是延續(xù)了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2012〕12號）的監(jiān)管思路，不過此次與上次相比，主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是實(shí)施平臺層級差異化管理；二是實(shí)施平臺資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理；三是隔離風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　　首先，來看實(shí)施平臺層級差異化管理。由于省以下各級財(cái)政的債務(wù)相當(dāng)不透明，又都有相當(dāng)?shù)娜谫Y權(quán)，預(yù)算軟約束現(xiàn)象極其普遍，地方政府能夠繞過《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政收支平衡的制度規(guī)定大量舉債，通過各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保，產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。因此，《指導(dǎo)意見》要求壓縮縣區(qū)級平臺的貸款規(guī)模，也是切中要害。
　　
　　其次，對于“實(shí)施平臺資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理”的理解。在2012年的監(jiān)管框架中，銀監(jiān)系統(tǒng)傾向于通過現(xiàn)金流和盈利能力指標(biāo)對融資平臺進(jìn)行分類。但事實(shí)上，對于現(xiàn)金流的估算很容易被高估，因此以資產(chǎn)負(fù)債率的歷史數(shù)據(jù)來進(jìn)行差異化管理，就可以依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度讓市場進(jìn)行估價(jià)，那些資產(chǎn)負(fù)債率高的融資平臺在債務(wù)融資時(shí)就會要求更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)補(bǔ)償，也會對債券發(fā)行人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)約束。
　　
　　最后，如何理解“隔離風(fēng)險(xiǎn)”。這一點(diǎn)對于避免財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換意義較大。由于我國信托業(yè)仍以融資信托為主導(dǎo)模式，大量社會資金通過信托業(yè)流向地方政府融資平臺、房地產(chǎn)、工商企業(yè)等實(shí)體部門，在經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大與企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，面臨較大的償付風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)中央國債登記結(jié)算公司統(tǒng)計(jì)，2012年全年，銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券（不包括定向工具）累計(jì)達(dá)到6368億元，同比增長148%；占銀行間市場當(dāng)年發(fā)行總量的比例達(dá)11%，較上年同期上升7個(gè)百分點(diǎn)。
　　
　　事實(shí)上，除發(fā)行債券外，地方政府通過政信合作的方式獲取的資金也增長顯著。所謂政信合作，即信托公司與各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等領(lǐng)域開展的合作業(yè)務(wù)。這種融資主體通常是地方城市建設(shè)投資公司或?qū)嵙ζ髽I(yè)，還款通常會有地方政府或地方人大列入預(yù)算，或者直接以地方政府的債權(quán)收益權(quán)作為融資標(biāo)的。2012年三季度，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托在發(fā)行數(shù)量和規(guī)模上均超過了房地產(chǎn)信托，發(fā)行規(guī)模環(huán)比增長65.25%，同比增幅高達(dá)315.37%，漲幅驚人。由于杠桿使用過高，信用規(guī)模迅速膨脹，加大通脹或資產(chǎn)泡沫壓力，而一旦貨幣當(dāng)局突然大幅收緊信貸，將可能加劇資產(chǎn)價(jià)格波動，引發(fā)不良貸款攀升，給經(jīng)濟(jì)造成更大沖擊。
　　
　　因此，去年財(cái)政部等四部委旨在規(guī)范地方融資平臺表外融資的436號文出爐，說明表外融資監(jiān)管勢在必行。而銀監(jiān)會也要求各銀行建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度。同時(shí)，要求銀行審慎持有融資平臺債券，不得為平臺債提供擔(dān)保，這有利于切斷地方債務(wù)與銀行金融風(fēng)險(xiǎn)之間的聯(lián)系與傳導(dǎo)。
　　
　　總體而言，銀監(jiān)會當(dāng)前的思路是控制增量，然而存量問題的風(fēng)險(xiǎn)更需重視。一方面，目前地方融資平臺達(dá)至1萬個(gè)左右，根據(jù)2010年末的地方債務(wù)到期統(tǒng)計(jì)，2011-2013年是一個(gè)債務(wù)償還高峰，其中2013年中長期平臺債務(wù)到期量是2012年的1.65倍，債務(wù)壓力非常巨大。而另一方面?zhèn)鶆?wù)償付能力卻嚴(yán)重不足。隨著政府對中國經(jīng)濟(jì)增速的有意識放緩以及“土地財(cái)政”收入的減少，地方政府的償債壓力非常大。由此可見，管控和治理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還必須“疏堵結(jié)合”，合理劃分各級財(cái)權(quán)和事權(quán)，推動以支出責(zé)任對等為目標(biāo)的分級財(cái)稅改革，以及建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式。