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地方債需要更為精細(xì)的績(jī)效評(píng)估體系

來源：證券日?qǐng)?bào) 編輯：admin 時(shí)間：2013/6/19 11:07:42 點(diǎn)擊數(shù)：
    地方政府債可以幫助地方政府籌措財(cái)政收入，進(jìn)而完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決發(fā)展中存在的問題。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，地方政府債讓地方經(jīng)濟(jì)更為活躍。財(cái)政部日前稱，經(jīng)與安徽、福建、新疆、甘肅?。▍^(qū)）人民政府協(xié)商，財(cái)政部決定代理發(fā)行2013年第一、 二期地方政府債券，合計(jì)發(fā)行面值422億元。如今地方債的規(guī)模迅速擴(kuò)張，給地方經(jīng)濟(jì)帶來活力的同時(shí)，也讓人產(chǎn)生憂慮。
　　
　　根據(jù)審計(jì)署最新的審計(jì)報(bào)告，截至2012年底，抽查的36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額超過3.8萬億元人民幣，較2010年底增長(zhǎng)近13%，其中4個(gè)省本級(jí)和8個(gè)省會(huì)城市本級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)率超過20%，有多個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了國(guó)際警戒線。這些抽查的城市大多經(jīng)濟(jì)體量比較大，從全國(guó)情形來看，可能實(shí)際情況更加讓人擔(dān)憂。借債總是需要償還的，如果地方債務(wù)規(guī)模的增長(zhǎng)常年高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，地方債的可持續(xù)性就難免令人起疑。
　　
　　地方債通常可以設(shè)想為如下的情景：情景之一是地方政府利用地方債解決了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸問題，地方經(jīng)濟(jì)得以很快上一個(gè)更高臺(tái)階，自然使得財(cái)政收入增加，償債能力增強(qiáng)，于是地方政府債務(wù)償還就不存在問題；第二個(gè)情景是地方政府利用地方債完成了一些項(xiàng)目，但可能這些項(xiàng)目是長(zhǎng)期才能見效，只好不斷借新債還舊債，直到長(zhǎng)期目標(biāo)達(dá)到，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)快于債務(wù)的增長(zhǎng)，進(jìn)而解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；第三個(gè)情景是地方政府利用地方債做出了一些失敗的決策或者僅僅是完成某些政績(jī)工程，短期內(nèi)獲得聲譽(yù)，可能使得資產(chǎn)價(jià)格提高但無助于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這時(shí)也只好不斷借新債還舊債，把希望寄托在中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)或者以某種形式轉(zhuǎn)嫁給更高級(jí)別政府財(cái)政亦或普通投資者。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)如果能夠持續(xù)，地方債務(wù)問題可能不會(huì)集中暴露，但只要發(fā)展中有所波動(dòng)，類似第三個(gè)情景的地方政府債務(wù)就可能導(dǎo)致危機(jī)出現(xiàn)。
　　
　　通常來說，我們談?wù)搨鶆?wù)，主要是看負(fù)債主體償還債務(wù)的能力。我們經(jīng)常聽到的言論是我國(guó)地方政府債整體上風(fēng)險(xiǎn)可控，主要是從償債能力方面進(jìn)行分析。如果一個(gè)企業(yè)能夠償還債務(wù)，那么他就應(yīng)該可以自由地在市場(chǎng)上以合理的利率去借債，但是地方債是政府債務(wù)，政府的發(fā)債意愿和企業(yè)相比更為強(qiáng)烈，但地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表往往比一般的企業(yè)更加不透明，而且政府債務(wù)代際傳遞的激勵(lì)機(jī)制更加復(fù)雜，僅僅是依據(jù)償債能力的估算來確定地方債務(wù)規(guī)模的合理性很難有效治理地方債。從償債能力來看，地方政府償還債務(wù)很大程度上依賴于土地等政府掌握的資產(chǎn)的出售，這就更加激勵(lì)地方政府去推高資產(chǎn)價(jià)格，甚至形成泡沫，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。另外，從財(cái)政部決定代理發(fā)行2013年第一、 二期地方政府債券的目標(biāo)來看，約三分之一的債務(wù)是用來償還存量債。這種“借新還舊”的償債方式解決了短期債務(wù)問題，也有可能讓地方政府缺乏解決其負(fù)債問題的緊迫感。
　　
　　更為重要的是，如果依據(jù)償債能力對(duì)地方政府的負(fù)債規(guī)模進(jìn)行監(jiān)督管理，地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政績(jī)的提高，就會(huì)充分利用各種所謂的“金融創(chuàng)新”來規(guī)避負(fù)債規(guī)模的監(jiān)管。地方政府可以利用地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的不透明性，進(jìn)行所掌握資產(chǎn)的某種拼裝打包，并加以一些隱性承諾，將資產(chǎn)高價(jià)出售從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，或者用土地建立項(xiàng)目重復(fù)抵押，最大限度利用杠桿率來解決信貸約束的問題，在未來期待土地的升值解決融資成本問題。這些“金融創(chuàng)新”可能會(huì)放大地方政府債務(wù)的負(fù)面影響。
　　
　　局限于債務(wù)規(guī)模的管理可能并不能幫助地方政府在達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時(shí)進(jìn)行穩(wěn)健的財(cái)務(wù)決策，解決地方政府債務(wù)的問題可能需要更加精細(xì)化的績(jī)效評(píng)估。出于城鎮(zhèn)化的需要，很多地方政府可能還需要大幅度負(fù)債以實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如果僅僅控制負(fù)債規(guī)模會(huì)使得地方政府去尋求非正規(guī)渠道解決融資問題。這時(shí)需要把地方的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)分解，要明確哪些目標(biāo)是合理的目標(biāo)，哪些任務(wù)是地方政府必須完成的，哪些是可以交給市場(chǎng)解決的。如果是純經(jīng)營(yíng)性的投資，要對(duì)其收益率比照市場(chǎng)收益率進(jìn)行評(píng)估。在金融市場(chǎng)上，投資是按照風(fēng)險(xiǎn)和收益之間的平衡標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行的，對(duì)政府來說也應(yīng)該考慮這兩個(gè)方面，地方政府必須對(duì)其依靠負(fù)債獲得資金的使用效率負(fù)責(zé)。政績(jī)的考核也不應(yīng)該只關(guān)注其地方經(jīng)濟(jì)的短期效果，而應(yīng)該對(duì)更為長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析。國(guó)家在調(diào)控地方債務(wù)時(shí)，要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的實(shí)力和潛力來進(jìn)行監(jiān)督管理，在財(cái)權(quán)和事權(quán)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)，明確政府負(fù)債的標(biāo)準(zhǔn)，提高負(fù)債決策的透明度，對(duì)負(fù)債的短期和長(zhǎng)期績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。
　　
　?。ㄗ髡呦祵?duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副院長(zhǎng)、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)重點(diǎn)研究基地應(yīng)用金融研究中心主任）