第一，當(dāng)前收費(fèi)公路政策還只是作為一個(gè)階段性政策提出并實(shí)施的，主要體現(xiàn)在現(xiàn)行法律法規(guī)對收費(fèi)期限的限制性規(guī)定，同時(shí)對收費(fèi)期滿后的債務(wù)余額也沒有提出合理的解決辦法。此外，根據(jù)公路的全生命周期理論，高速公路建設(shè)形成的資產(chǎn)將會(huì)長期造福于社會(huì)，當(dāng)前的一次性投資帶來的是長期的社會(huì)效益，讓一代人承擔(dān)所有成本，是不公平、不合理的。同時(shí)也加大了短期內(nèi)償還銀行貸款的壓力，加大了償債風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
第二，當(dāng)前和今后一段時(shí)間，由于公路建設(shè)的公益性和社會(huì)效益突出，因此公路建設(shè)會(huì)越來越需要依靠公共財(cái)政資金的加大投入。而鑒于目前國家財(cái)政形勢，財(cái)政性資金對公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的投入還將長期不足。如今年年初，國務(wù)院決定減征小排量車購置稅，采取財(cái)稅政策激勵(lì)和消費(fèi)環(huán)境改善相結(jié)合的方式，使得公路建設(shè)資本金不足的矛盾更顯突出。
在我國公路發(fā)展面臨的新形勢下，調(diào)整和完善公路投融資政策，在公共財(cái)政框架下建立公路科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制，重要而緊迫。
收費(fèi)公路政策引發(fā)的問題
依賴收費(fèi)公路政策
由于財(cái)政性資金投入嚴(yán)重不足，20多年來我國公路建設(shè)逐步走上了以市場化為取向的融資發(fā)展之路，這種對收費(fèi)公路政策的過度依賴，導(dǎo)致了收費(fèi)公路規(guī)模過大，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，運(yùn)輸成本偏高，同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)公眾對收費(fèi)公路政策的誤解和指責(zé)。政府還貸二級路撤站，使社會(huì)情緒有所緩解，但同時(shí)也提高了對高速公路撤站或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的期待。
債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視
目前我國公路建設(shè)債務(wù)余額龐大且持續(xù)膨脹，每年僅支付利息就超千億元。相當(dāng)一部分地區(qū)的公路項(xiàng)目償債壓力不斷加大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題日顯突出。如西部某省2007年需支付公路建設(shè)的貸款本息為39億元，其中利息就達(dá)15.6億元，但當(dāng)年通行費(fèi)收入能安排用于還本付息的資金僅為12億元，處于“收不抵息”的狀態(tài)。
地區(qū)效應(yīng)逐次衰減
主要體現(xiàn)在不同地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)的不平衡上：東部地區(qū)的公路債務(wù)總體上屬于能夠正常還本付息的良性債務(wù)。中部地區(qū)的經(jīng)營性公路項(xiàng)目所承擔(dān)的債務(wù)基本上屬于良性債務(wù)，但政府還貸型公路所承擔(dān)的債務(wù)近90%屬于還本付息困難的風(fēng)險(xiǎn)性債務(wù)。西部地區(qū)的公路項(xiàng)目多屬于“收不抵息”的高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)。
現(xiàn)行法律法規(guī)對收費(fèi)期限的“一刀切”規(guī)定 ，是導(dǎo)致部分公路融資能力較弱的主要原因。按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對公路收費(fèi)期限的規(guī)定，對于東中部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，能夠基本做到資金的良性循環(huán)。而對西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、車流量偏低，又由于西部大部分地區(qū)公路建設(shè)成本偏高，以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低等原因，致使西部地區(qū)公路項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益普遍偏差。在國家規(guī)定的收費(fèi)期限內(nèi)，大部分公路項(xiàng)目很難做到“收費(fèi)還貸”，大大降低了西部地區(qū)公路項(xiàng)目融資能力，使本來就建設(shè)資金嚴(yán)重不足的西部地區(qū)更是“雪上加霜”。
喪失部分融資平臺(tái)
燃油稅費(fèi)改革既給交通運(yùn)輸行業(yè)籌集資金提供了機(jī)遇，也對傳統(tǒng)的投融資體制帶來了挑戰(zhàn)，特別是公路建設(shè)現(xiàn)行的融資平臺(tái)失去了依托的基礎(chǔ)。雖然改革方案中明確規(guī)定改革后交通資金的屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變。也就是說，改革替代的養(yǎng)路費(fèi)等六費(fèi)資金的功能仍然有效，可以繼續(xù)用于公路等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌融資運(yùn)作。但是，受現(xiàn)行法規(guī)的限制，改革后交通資金的融資功能發(fā)揮受到制約，亟需對有關(guān)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整或出臺(tái)新的改革配套措施。政府還貸二級路撤站及國家對設(shè)立二級收費(fèi)公路的嚴(yán)格限制，加上當(dāng)前成品油稅費(fèi)改革等政策措施的實(shí)施，給普通公路的建設(shè)和發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
融資成本居高不下
收費(fèi)還貸利用的銀行貸款屬于間接融資方式，和直接融資方式相比，成本偏高。如當(dāng)前銀行中長期貸款利率為5.96%，而當(dāng)前3年期地方政府債利率為1.6%，30年期國債利率為4.02%；其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)債如5年期三峽債利率為3.45%，15年期鐵道債利率為5.00%。相比較而言，我國公路建設(shè)增加了20%以上的融資成本，每年多負(fù)擔(dān)了上百億元的利息。在很多項(xiàng)目本身效益不好、“收不抵息”的情況下，只能通過以貸還貸等方式解決，造成“以債滾債，惡性循環(huán)”。
調(diào)整投融資政策的建議
調(diào)整收費(fèi)公路政策定位
將收費(fèi)公路政策從階段性政策調(diào)整為一項(xiàng)長期政策，由于高速公路為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾提供了高品質(zhì)的公共服務(wù)，將高速公路的收費(fèi)收入，界定為一種類似消費(fèi)稅的財(cái)政性收入，將高速公路收費(fèi)行為認(rèn)定為是一種對公共財(cái)政資金投入不足的補(bǔ)充行為是科學(xué)合理的，也是十分必要的。
建立兩個(gè)公路網(wǎng)絡(luò)體系
建立以普通公路為主體的免費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)體系，為社會(huì)提供均等化的公共服務(wù)。建立以高速公路為主體的收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)體系，解決公共財(cái)政資金對公路建管養(yǎng)投入不足的問題。經(jīng)營性高速公路經(jīng)營期滿，由政府收回后的收費(fèi)收入納入財(cái)政性收入范疇。
堅(jiān)持和穩(wěn)定車購稅政策
繼續(xù)堅(jiān)持車購稅交通專項(xiàng)稅性質(zhì)既是解決未來交通發(fā)展資金供求矛盾日趨緊張的現(xiàn)實(shí)需要，也符“誰用路，誰付費(fèi)”的公平稅賦原則，更是各國在車輛稅費(fèi)征收方面的普遍做法。因此，繼續(xù)堅(jiān)持這一制度具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義、堅(jiān)實(shí)的理論依據(jù)、充分的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該將其作為一項(xiàng)相對穩(wěn)定的交通財(cái)稅制度予以保留。同時(shí)，在國家財(cái)政預(yù)算收支上，應(yīng)該將車購稅實(shí)行財(cái)政專戶制度，單列預(yù)算，不作為經(jīng)常性財(cái)政收入，專項(xiàng)保證交通建設(shè)的資金需求。
建立建管養(yǎng)資金平衡機(jī)制
為了實(shí)現(xiàn)公路的科學(xué)發(fā)展，將高速公路收費(fèi)收入納入財(cái)政性收入的范疇，在公共財(cái)政框架下，建立起通行費(fèi)收入加財(cái)政補(bǔ)貼資金與公路建管養(yǎng)資金的平衡機(jī)制，主要包括：一是東中部效益良好的高速公路通行費(fèi)收入和各條高速公路自身建管養(yǎng)的資金平衡（基本平衡）；二是全國高速公路網(wǎng)通行費(fèi)收入+車購稅及其他資金的補(bǔ)貼和全國范圍內(nèi)高速公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)資金的平衡（系統(tǒng)平衡）；三是高速公路通行費(fèi)收入+車購稅補(bǔ)貼+燃油稅補(bǔ)貼+其他財(cái)政補(bǔ)貼和高速公路+國省干線+農(nóng)村公路建設(shè)管理養(yǎng)護(hù)資金需求的平衡（全面平衡）。
建立公路建設(shè)籌融資機(jī)制
充分運(yùn)用政府信用，在公共財(cái)政框架下建立直接融資模式，加大債券融資比重，調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，降低融資成本。以車購稅及車購稅投資形成的權(quán)益，中東部地區(qū)高速公路通行費(fèi)收入還貸結(jié)余，公路建設(shè)相關(guān)營業(yè)稅、所得稅返還為基礎(chǔ)，建立公路建設(shè)債務(wù)平衡基金，化解公路建設(shè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
建立數(shù)字化統(tǒng)一管理體系
充分利用智能交通技術(shù)，建立數(shù)字化的高速公路收費(fèi)管理體系，實(shí)現(xiàn)高速公路收費(fèi)管理的科學(xué)化、精細(xì)化、透明化，降低管理成本，提高管理效率。建立高速公路收費(fèi)國家統(tǒng)一管理體系，實(shí)現(xiàn)投資者的收益權(quán)與高速公路經(jīng)營管理權(quán)的分離，解決高速公路投資主體多元化與統(tǒng)一管理的矛盾。在充分保障高速公路為社會(huì)提供高品質(zhì)的公共服務(wù)及正常還本付息的基礎(chǔ)上，建立起收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)透明化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，調(diào)整收費(fèi)期限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
