地方應(yīng)戰(zhàn)融資平臺(tái)大考
經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“四萬(wàn)億”的投資刺激之后，2010年初，一場(chǎng)規(guī)范和排查地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)又如期而至。
實(shí)際上，從去年年底，包括財(cái)政部、央行和銀監(jiān)會(huì)等部門開始注意到地方融資平臺(tái)醞釀的風(fēng)險(xiǎn)。
2010年1月19日，在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶公開提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。
拉網(wǎng)式排查風(fēng)險(xiǎn)
形勢(shì)嚴(yán)峻，財(cái)政部、央行和銀監(jiān)會(huì)等部委開始聯(lián)合起來(lái)對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行拉網(wǎng)式的排查。
“可怕就可怕在誰(shuí)也不知道地方融資平臺(tái)到底有多少，舉債規(guī)模到底有多大?！辟F州省財(cái)政廳廳長(zhǎng)李岷對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示。
財(cái)政部率先動(dòng)手，去年年底，本報(bào)獨(dú)家報(bào)道財(cái)政部下發(fā)文件，緊急叫停了地方財(cái)政為融資平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保向社會(huì)公眾集資。
《擔(dān)保法》等法律文件都明確規(guī)定，國(guó)家政府機(jī)關(guān)不得擔(dān)保，盡管地方融資平臺(tái)向銀行貸款和向社會(huì)公眾集資并不盡相同，但都同樣處于違規(guī)擔(dān)保的陰影之下。
此外，近期財(cái)政部將牽頭在全國(guó)進(jìn)行一次大規(guī)模的地方負(fù)債和融資平臺(tái)舉債的全面清理，政府融資平臺(tái)公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持形成的債務(wù)，都在這次清查之列。
同時(shí)，李岷對(duì)本報(bào)記者表示，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)初步擬定了一份關(guān)于規(guī)范地方債務(wù)和融資管理問(wèn)題的文件，正在收集地方政府和有關(guān)部委的意見反饋。
今年初，銀監(jiān)會(huì)開始責(zé)令各家銀行，對(duì)平臺(tái)公司貸款“項(xiàng)目包”進(jìn)行逐項(xiàng)開包評(píng)估檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有貸款資金沒有對(duì)應(yīng)相應(yīng)項(xiàng)目，原則上將收回該項(xiàng)貸款。
上海銀監(jiān)會(huì)3月8日發(fā)布新聞稿稱，在滬銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要通過(guò)“解包還原、重新立據(jù)，風(fēng)險(xiǎn)分類、保全有力，加強(qiáng)協(xié)作、整體評(píng)估”，加強(qiáng)和完善政府融資平臺(tái)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。
其中，“解包還原、重新立據(jù)”就是要求銀行對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)2009年底貸款逐筆打開梳理，對(duì)每筆貸款逐個(gè)開展重新評(píng)審和嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)排查。
對(duì)項(xiàng)目貸款報(bào)批手續(xù)、環(huán)評(píng)結(jié)果、用地審批、項(xiàng)目資本金到位、銀行內(nèi)部審批及擔(dān)保落實(shí)情況進(jìn)行審核；對(duì)流動(dòng)資金貸款要重點(diǎn)審核貸款資金實(shí)際用途、銀行內(nèi)部審批及擔(dān)保落實(shí)情況等各項(xiàng)要求，同時(shí)逐戶登記造冊(cè)、按企業(yè)建立信貸臺(tái)賬。
全國(guó)政協(xié)委員、上海銀監(jiān)局局長(zhǎng)閻慶民兩會(huì)期間對(duì)本報(bào)記者表示：“目前要督促銀行把貸款包重新打開，第一看項(xiàng)目資本金是否真實(shí)，如果是真實(shí)的，再看是否符合貸款程序，同時(shí)符合產(chǎn)業(yè)政策的要求，第三看其中抵押擔(dān)保的手續(xù)是否合規(guī)?！?/P>
在此基礎(chǔ)上，根據(jù)還款來(lái)源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分類：對(duì)于具有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流和第一還款來(lái)源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、抵（質(zhì)）押品完備且手續(xù)齊全的貸款，可繼續(xù)予以信貸支持；對(duì)于缺乏第一還款來(lái)源、現(xiàn)金流不足的貸款，應(yīng)落實(shí)第二還款來(lái)源，確保還款有保障；對(duì)不符規(guī)定投向產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)、違規(guī)挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。
地方千方百計(jì)應(yīng)戰(zhàn)
在如此形勢(shì)下，地方面臨著兩難處境，一方面，“四萬(wàn)億”需要地方配套的項(xiàng)目大部分工期都長(zhǎng)達(dá)兩到三年，今年的配套任務(wù)不會(huì)比去年少；另外一方面，對(duì)地方融資平臺(tái)的排查將降低地方的資金配套能力。
一些地方選擇了主動(dòng)收縮戰(zhàn)線。比如，山東省去年底發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府融資管理工作的意見》（下稱《意見》），要求設(shè)區(qū)的市及縣級(jí)政府要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，優(yōu)化整合本地資源，規(guī)范設(shè)立融資平臺(tái)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）不得設(shè)立融資平臺(tái)。
將地方融資平臺(tái)的資金納入預(yù)算成為山東的主要應(yīng)對(duì)方法。上述《意見》規(guī)定，為規(guī)范政府融資運(yùn)作程序，防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，山東規(guī)定政府融資融入資金實(shí)行統(tǒng)一預(yù)算，計(jì)劃管理，合法運(yùn)作、?？顚Ｓ?。
同時(shí)，融資平臺(tái)須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專用賬戶，將所承擔(dān)的政府投資項(xiàng)目與自營(yíng)業(yè)務(wù)和其他委托業(yè)務(wù)分開，進(jìn)行分別管理，獨(dú)立核算，并及時(shí)將資金運(yùn)作情況和財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況上報(bào)主管部門。
另外一些地方則考慮對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行注資。安徽則考慮以減持國(guó)有股的手段向地方融資平臺(tái)注入資金，以發(fā)揮政府“做實(shí)”地方融資平臺(tái)的作用。
全國(guó)政協(xié)委員、河北省企業(yè)家協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王永忠接受本報(bào)記者專訪時(shí)表示，地方融資平臺(tái)的一個(gè)方向之一就是成為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，每一個(gè)市場(chǎng)主體其實(shí)都有投融資的功能。
全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授李稻葵在兩會(huì)期間接受本報(bào)記者采訪時(shí)也表示，實(shí)際上地方政府的資產(chǎn)很多，其償債能力并無(wú)問(wèn)題，完全可以考慮出售資產(chǎn)來(lái)做實(shí)地方融資平臺(tái)。
第三種方式則是繞開銀行轉(zhuǎn)向信托公司，在目前地方融資平臺(tái)的資金來(lái)源中，80%的資金來(lái)源于銀行信貸，在銀行信貸日益收緊的情況下，不少地方融資平臺(tái)開始轉(zhuǎn)而向信托公司獲得資金。
據(jù)《金融時(shí)報(bào)》報(bào)道，在去年的信貸狂潮中，銀行紛紛選擇暫時(shí)將貸款售予信托公司，從而將貸款從其資產(chǎn)負(fù)債表上轉(zhuǎn)移，銀行也因此能夠達(dá)到信貸額度或資本充足率目標(biāo)，同時(shí)，信托公司近來(lái)越來(lái)越多地與銀行一道為地方融資平臺(tái)提供融資。
另?yè)?jù)新華海外財(cái)經(jīng)報(bào)道，河南某市政府投資公司負(fù)責(zé)人表示，由于財(cái)政部相關(guān)政策使得從銀行貸款越來(lái)越難，其所在的公司將向信托公司尋求貸款。
央行一位地方分行行長(zhǎng)對(duì)本報(bào)記者表示，其具體的做法是銀行通過(guò)信托理財(cái)?shù)姆绞綄⑼度谫Y平臺(tái)的貸款轉(zhuǎn)成理財(cái)產(chǎn)品，這樣可以為后續(xù)的貸款提供額度。
但是這條路似乎也被堵住了，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席蔡鄂生在銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站9日發(fā)布的公告中稱，非銀監(jiān)管今年要“抓重點(diǎn)，抓專項(xiàng)，建機(jī)制”。其中,“抓重點(diǎn)”就是要對(duì)銀信合作、信政合作、平臺(tái)融資、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,以及房地產(chǎn)、證券等敏感性業(yè)務(wù)進(jìn)行重點(diǎn)研究和監(jiān)管。
在同一公告中，銀監(jiān)會(huì)主席劉明康說(shuō)：“要重點(diǎn)關(guān)注銀信合作業(yè)務(wù)、信政合作業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)等熱點(diǎn)業(yè)務(wù)，防止非銀機(jī)構(gòu)成為商業(yè)銀行規(guī)避政策的通道?！?/P>
閻慶民則為地方融資平臺(tái)指出了另外一條道路，他表示，政府融資平臺(tái)的融資來(lái)源過(guò)度集中于銀行貸款，未來(lái)的融資渠道應(yīng)更加多樣化，來(lái)自銀行系統(tǒng)的融資額應(yīng)與其他渠道的融資額持平。
閻慶民建議，如果地方融資平臺(tái)集團(tuán)下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場(chǎng)，進(jìn)行定向增發(fā)或者配股；或以平臺(tái)下面的公司作為主體，在中央給定指標(biāo)范圍之內(nèi)發(fā)行公司債或企業(yè)債，通過(guò)評(píng)級(jí)、承銷以及發(fā)債的擔(dān)保，使得若干部門對(duì)平臺(tái)公司同時(shí)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，這樣更容易把融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
財(cái)力與事權(quán)相匹配
盡管上述方法能夠緩解一時(shí)的燃眉之急，但是在李岷看來(lái)，地方融資平臺(tái)問(wèn)題的根本還在于地方的財(cái)力和事權(quán)不相匹配，治本之道在于合理分配中央和地方的事權(quán)。
業(yè)內(nèi)人士指出，分稅制改革之后，財(cái)政收入逐漸向中央集中，地方財(cái)政收入在總收入中的比重逐漸下降；而事權(quán)即支出責(zé)任卻逐漸下放。
財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康10日在接受包括本報(bào)記者在內(nèi)的媒體采訪時(shí)表示，分稅制改革之前，中央和地方在總收入中的比重大概為4：6，而分稅制改革之后，這一比例變?yōu)?：4。
盡管財(cái)政部有關(guān)官員對(duì)此多次做出解釋說(shuō)，中央財(cái)政每年都會(huì)通過(guò)大量的轉(zhuǎn)移支付將財(cái)政資金重新?lián)芑氐胤绞褂?，但是在轉(zhuǎn)移支付中，超過(guò)一半資金都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即每一筆錢都有其特定的取向，地方對(duì)此沒有支配權(quán)。
在財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的情況下，地方支出責(zé)任和支出能力之間存在巨大的缺口，很多地方的財(cái)政變成了吃飯財(cái)政，僅僅夠發(fā)放公職人員的工資，而基本的公共服務(wù)都無(wú)法提供，更不用說(shuō)基本建設(shè)了。
“而中國(guó)目前的市場(chǎng)體制還是帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，中央投資一個(gè)項(xiàng)目往往要指令地方進(jìn)行資金配套，這就導(dǎo)致地方不得不在財(cái)政收入之外尋求其他資金來(lái)源?！崩钺赫f(shuō)。
而中國(guó)的預(yù)算法規(guī)定，地方政府不能發(fā)行債券，也不能列赤字，這就使得地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)來(lái)獲得資金提供公共服務(wù)和進(jìn)行基本建設(shè)投資。
同時(shí)沒有“一級(jí)政府一級(jí)債權(quán)”的體制約束，很多地方政府在通過(guò)融資平臺(tái)舉債往往面臨“道德風(fēng)險(xiǎn)”的誘惑。
有專家分析說(shuō)，地方政府往往抱著“中央政府不會(huì)讓地方政府破產(chǎn)”的心態(tài)，以超過(guò)財(cái)政收入兩三倍的規(guī)模大量舉債，形成“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在一些地方官員心中，也有著“錢我來(lái)花，債讓繼任者去還”，“市政建設(shè)的政績(jī)是我任期內(nèi)的，哪怕身后債務(wù)如同洪水滔滔”的想法。
在李岷看來(lái)，要徹底解決地方融資平臺(tái)的問(wèn)題，首先需要中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政權(quán)之間將事權(quán)進(jìn)行合理的劃分，“首先要明確什么事情是你該干的，什么事情是我該干的”，然后根據(jù)事權(quán)配備相應(yīng)的財(cái)力，包括地方財(cái)政收入、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方發(fā)債收入。
明確了事權(quán)之后，才有可能對(duì)地方政府所需財(cái)力和發(fā)債規(guī)模進(jìn)行估算和控制，才敢大膽地將“發(fā)債的前門打開，而不要跳窗子了”。
不少學(xué)者長(zhǎng)期呼吁中央政府放開地方政府的發(fā)債權(quán)，讓其直面市場(chǎng)。賈康10日對(duì)本報(bào)記者表示，地方政府融資的發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和分稅分級(jí)財(cái)政體制模式下，有其必然性，目前又加上了“四萬(wàn)億”項(xiàng)目配套資金的強(qiáng)大需求，對(duì)其做出簡(jiǎn)單禁止是行不通的，所以大思路上應(yīng)回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧。
賈康建議，當(dāng)前要“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”，打造一套可控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)運(yùn)行的地方“陽(yáng)光融資”的制度和法紀(jì)。
當(dāng)務(wù)之急，一是應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家綜合部門自上而下對(duì)各地融資規(guī)模的監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)；二是應(yīng)強(qiáng)化地方各級(jí)人大、政協(xié)對(duì)政府融資的審批與制約；三是應(yīng)強(qiáng)化金融市場(chǎng)監(jiān)管部門、審計(jì)部門對(duì)于政府融資活動(dòng)的監(jiān)控、審計(jì)。
而實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配一直是財(cái)政部近幾年來(lái)的工作重心。在此次政府工作報(bào)告中一個(gè)不顯山露水的表述卻讓李岷大為高興：“健全省以下財(cái)政管理體制，完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制?！?/P>
“這意味著縣級(jí)政府的事權(quán)基本劃分清楚，意味事權(quán)劃分邁出了重要的一步，以后可以逐漸確定鄉(xiāng)級(jí)、市級(jí)和省級(jí)等各級(jí)政府的職權(quán)。”李岷說(shuō)。
詳解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)
熊劍鋒
地方融資平臺(tái)的債務(wù)到底有多少？到底有哪些風(fēng)險(xiǎn)？?jī)蓵?huì)期間，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)成為代表和委員們熱議的焦點(diǎn)問(wèn)題。
地方融資“綁架”國(guó)家？
全國(guó)政協(xié)委員、交銀施羅德基金公司副總經(jīng)理謝衛(wèi)遞交的題為《關(guān)于規(guī)范地方融資平臺(tái)的建議》的提案同樣指出，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資存在多項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，他甚至認(rèn)為地方融資平臺(tái)有可能“綁架”國(guó)家財(cái)政和銀行。
一位來(lái)自地方融資平臺(tái)的全國(guó)政協(xié)委員對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》表示，地方融資平臺(tái)當(dāng)前面臨的是四大風(fēng)險(xiǎn)：舉債規(guī)模過(guò)大、融資平臺(tái)數(shù)量過(guò)多、地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保和銀行不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)。
所謂地方政府投融資平臺(tái)，是指各級(jí)地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營(yíng)目的的公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司。
通常的做法是地方政府給予劃撥土地、股權(quán)等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，把資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。
而實(shí)際上，地方融資平臺(tái)由來(lái)已久，只不過(guò)在這一輪應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的過(guò)程讓其引發(fā)公眾和社會(huì)的關(guān)注。
2008年年底，中央出臺(tái)四萬(wàn)億應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務(wù)，地方融資平臺(tái)成為主要的融資工具。
對(duì)于目前地方融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模尚無(wú)權(quán)威的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只有5萬(wàn)億、6萬(wàn)億和8萬(wàn)億幾種不同的估算。
中金公司日前發(fā)布的一份報(bào)告認(rèn)為，2009年底地方政府融資平臺(tái)貸款余額達(dá)到約6萬(wàn)億至7萬(wàn)億元，此后還將進(jìn)一步上升，直到2011年達(dá)到峰值，為9.8萬(wàn)億。
報(bào)告認(rèn)為，從2012年開始，地方政府償債能力下降較快，潛在風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)逐漸顯示。地方政府融資平臺(tái)貸款余額將逐步回落，至2014年為4.9萬(wàn)億，接近于2008年底的水平。
而至少5萬(wàn)億的新增債務(wù)規(guī)模也超過(guò)了地方政府一年的財(cái)政收入的總額，即其地方財(cái)政的負(fù)債率已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了100%。
中金報(bào)告認(rèn)為，鑒于從2012年起償付本金的余額顯著上升，地方政府償債率將從2009年的12.0%繼續(xù)逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續(xù)保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。
地方政府建融資平臺(tái)的層級(jí)也逐步向下移動(dòng)，由省級(jí)政府向市（地）級(jí)、縣（市）級(jí)移動(dòng)，甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了融資平臺(tái)。據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在有70%的投融資平臺(tái)是集中在區(qū)縣級(jí)。
在此背景下，地方融資平臺(tái)的數(shù)量急劇擴(kuò)張至數(shù)千，當(dāng)前業(yè)內(nèi)對(duì)此的估算范圍在4000家到8000家左右。
區(qū)縣融資發(fā)熱
做了大量調(diào)研的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)魏加寧發(fā)現(xiàn)，今年以來(lái)地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量增長(zhǎng)非常快，這類融資平臺(tái)以前主要集中在省級(jí)單位，最多在地級(jí)市，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)大量的區(qū)、縣以及縣級(jí)市都有大量的投融資平臺(tái)。
業(yè)內(nèi)專家指出，這些公司的設(shè)立、運(yùn)作不規(guī)范，包括資本金來(lái)源、資產(chǎn)的組成以及貸款的使用很不規(guī)范。從實(shí)際情況來(lái)看，受政府財(cái)力的限制，政府融資平臺(tái)的層級(jí)越低，其運(yùn)作越不規(guī)范，潛在風(fēng)險(xiǎn)也越大。
一些地方政府出于各種目的，在擴(kuò)大融資量的同時(shí)，盡可能延長(zhǎng)融資償還的期限，把還貸負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)給了后幾屆政府。
業(yè)內(nèi)人士指出，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導(dǎo)致地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾情況錯(cuò)綜復(fù)雜，部分地方政府債務(wù)管理比較混亂以及各地融資平臺(tái)在貸款使用上缺乏統(tǒng)一安排和部署等問(wèn)題。
另外一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是地方融資平臺(tái)融資擔(dān)保不規(guī)范，存在瑕疵。銀行為防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，通常都會(huì)要求借款人提供融資擔(dān)保。
地方政府為了讓融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款，就想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財(cái)政出具還本付息的承諾函，盡管這種做法在法律上有瑕疵但卻有一定的普遍性。
銀行方面，據(jù)兩會(huì)期間各地銀監(jiān)局的委員和代表透露，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已把地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)列為今年銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首，要求金融機(jī)構(gòu)在最遲6月末打開地方融資平臺(tái)“資產(chǎn)包”，進(jìn)行項(xiàng)目還原清理評(píng)估。同時(shí)，嚴(yán)格控制地方融資平臺(tái)新增貸款，對(duì)違規(guī)貸款進(jìn)行責(zé)任追究。
